3月,，美國發(fā)布了拜登政府的《臨時國家安全戰(zhàn)略指南》（文中簡稱指南）,，這是拜登新政府發(fā)布的第一份美國全面應對國際國內(nèi)局勢的政策性指導文件,。該指南概述了拜登政府的網(wǎng)絡戰(zhàn)略,，拜登政府的網(wǎng)絡戰(zhàn)略不僅反映了美國外交政策,，還折射出國家安全愿景中的意識形態(tài),、地緣政治,、技術和外交支柱,。SolarWinds和微軟黑客事件給美國網(wǎng)絡安全帶來了巨大的沖擊,，暴露出了美國網(wǎng)絡安全防御方面的不足，也成為了拜登執(zhí)政后的當務之急,。該《指南》明確：“將把網(wǎng)絡安全作為重中之重,，加強我們在網(wǎng)絡空間的能力,、準備和應變能力。將把網(wǎng)絡安全提升為政府的當務之急,。將共同努力管理和分擔風險,，將鼓勵私營部門和各級政府之間的合作，以便為所有美國人建立一個安全可靠的網(wǎng)絡環(huán)境,?！?/p>

　　一、《臨時國家安全戰(zhàn)略指南》主要內(nèi)容

　?。ㄒ唬?全球安全格局正悄然變化,，美國受到前所未有的威脅

　　《指南》強調(diào)，世界的權力分配正在變化,，美國受到了來自俄羅斯等國的地緣政治威脅,，俄羅斯決心增強其全球影響力，在世界舞臺發(fā)揮顛覆性作用,。權力分配的變化使得來自中國和俄羅斯的網(wǎng)絡安全威脅程度日益提升,。為了做好應對，拜登政府計劃提高網(wǎng)絡防御能力,，必要時采取行動干擾對手并阻斷其惡意行為,，并利用外交手段加強與盟友網(wǎng)絡安全方面的合作。長期以來,，美國的網(wǎng)絡安全政策一直強調(diào)加強網(wǎng)絡防御,、提升網(wǎng)絡威懾力和規(guī)范網(wǎng)絡行為。隨著時間的推移,，俄羅斯,、伊朗等國的網(wǎng)絡威脅對地緣政治的影響日益增長，但美國的網(wǎng)絡安全政策未能跟上國際力量分配的變化的步伐,。對于拜登政府來說,，這種失敗凸顯了網(wǎng)絡防御的規(guī)模、網(wǎng)絡威懾行動升級迭代的風險以及在地緣政治競爭中制定網(wǎng)絡規(guī)則的難度,。

　?。ǘ?優(yōu)化國際合作方式，強化伙伴關系建設

　　拜登致力于重振美國外交,，修復同盟關系,，強化網(wǎng)絡空間伙伴關系建設，進一步發(fā)揮美國在國際組織中的領導作用,，同時這也是拜登網(wǎng)絡戰(zhàn)略的顯著特點,。《指南》指出,，美國應該積極推進國際合作架構現(xiàn)代化,，以應對包括網(wǎng)絡威脅和數(shù)字霸權主義在內(nèi)的一系列挑戰(zhàn),。與私營機構、外國盟友,、合作伙伴進行合作，采用防御前置的方式攔截和阻斷網(wǎng)絡威脅,，保障國防部系統(tǒng)和網(wǎng)絡安全,，防止敏感信息泄露。與私營機構密切合作,，建立公私部門之間的信息共享機制,，共同提高關鍵基礎設施的網(wǎng)絡安全防御能力和彈性恢復能力?！吨改稀分兄赋?，世界正處于一場關于未來方向的根本性辯論之中。美國將重新塑造在網(wǎng)絡空間國際治理領域的領導力,，拜登政府將會為美國外交組織重新賦能,，在更為平等互利的條件下加強與國際伙伴的溝通協(xié)作，美國將重新塑造在網(wǎng)絡空間國際治理領域的領導力,。

　?。ㄈ?培養(yǎng)網(wǎng)絡人才，增強網(wǎng)絡核心力量

　　《指南》提出,，美國將投資培養(yǎng)和招募網(wǎng)絡人才,，以維持一支戰(zhàn)備的網(wǎng)絡人才隊伍。提供良性的發(fā)展環(huán)境,，以促進網(wǎng)絡人才職業(yè)發(fā)展,。創(chuàng)建管理流程，對軍事和民用網(wǎng)絡人才進行管理,，優(yōu)化司令部和作戰(zhàn)機構的人員輪換,，最大化利用預備役部隊。通過軍人,、文職,、合同工等組合的方式來滿足國防部要求。增強國家網(wǎng)絡人才儲備,，與其他聯(lián)邦部門和機構協(xié)作,，推動科學、技術,、工程,、數(shù)學等網(wǎng)絡空間相關學科教育的發(fā)展，并與業(yè)界和學術界合作,，建立培訓,、教育等方面的標準規(guī)范,，促進美國網(wǎng)絡人才成長。將硬件和嵌入式軟件專業(yè)知識作為國防部的核心能力,，國防部將為計算機科學相關專業(yè)人才創(chuàng)建職業(yè)發(fā)展環(huán)境,，通過工作輪換、技術挑戰(zhàn),、專業(yè)培訓和薪酬激勵等方式吸引相關人才,。

　　二、拜登政府網(wǎng)絡安全政策措施

　　在拜登當選總統(tǒng)后短短兩個月的時間內(nèi),，發(fā)布的這份《指南》就將網(wǎng)絡安全優(yōu)先性得到很大的提升,，將網(wǎng)絡安全作為一項專業(yè)性高且影響廣泛的議題，作為拜登執(zhí)政后面臨的重要問題,，成為美國國內(nèi)甚至全球關注的焦點,。這也不足為奇，早在競選時,，拜登對于網(wǎng)絡安全議題的表態(tài)就比特朗普更加積極高調(diào),，所以在其上臺之初就已經(jīng)開始在人事安排、機構設置,、資金支持等方面進行布局,。

　?。ㄒ唬?組建高層次網(wǎng)絡安全決策智囊團,，加大統(tǒng)籌力度

　　在人員安排方面，拜登政府的做法基本上是“請專業(yè)的人干專業(yè)的事”,，積極謀劃籠絡各路精英為其建造一個高層次的網(wǎng)絡安全智囊團。2021年1月,，任命國家安全局駐倫敦美國大使館的特別聯(lián)絡官羅伯·喬伊斯（Rob Joyce）接替紐安妮·紐伯格擔任美國國家安全局（NSA）網(wǎng)絡安全局局長。喬伊斯之前曾擔任NSA局長的網(wǎng)絡安全戰(zhàn)略高級顧問,，并擔任白宮國家安全委員會總統(tǒng)特別助理和網(wǎng)絡安全協(xié)調(diào)員,。他還曾擔任 NSA 下設的網(wǎng)絡行動組織獲取特定情報行動辦公室（TAO）負責人，以及 NSA前信息保障理事會副主任,。2月,，任命美國國家安全局下屬網(wǎng)絡安全局局長安妮·紐伯格（Anne Neuberger）擔任國家安全副顧問，負責網(wǎng)絡和新興技術,。紐伯格的任命是拜登政府打算在國家安全委員會優(yōu)先考慮網(wǎng)絡安全問題的一個信號,。此前，她曾擔任美國國家安全局打擊俄羅斯對美國選舉構成威脅的特別工作組負責人和首席風險官,，該工作組之前被稱為“俄羅斯小組”,。3月任命克萊爾,。馬托拉納為美國首席信息官，負責全面監(jiān)督美國白宮升級政府技術基礎設施的工作,，克萊爾,。馬托拉納是美國數(shù)字服務部門的資深人士，將負責加強聯(lián)邦政府的網(wǎng)絡安全,，實現(xiàn)IT系統(tǒng)的現(xiàn)代化,，使所有公民更容易訪問政府網(wǎng)站。機制設置方面,，1月,，美國國務院成立新的網(wǎng)絡空間安全和新興技術局（CSET）,，以應對網(wǎng)絡安全和新興技術威脅,。新的網(wǎng)絡空間和新興技術局有助于網(wǎng)絡安全和技術領域的外交工作,，包括防止與潛在敵對國家間的網(wǎng)絡沖突。2月4日,，更新國安會制度的備忘錄,，將網(wǎng)絡安全和新興技術議題設為國安會重要議題。簡言之,，上述機構設置和人事任命表明,，拜登政府對網(wǎng)絡安全問題極為關注。

　?。ǘ?開展盟友溝通,，加強政策協(xié)調(diào)

　　加強美國同盟關系是拜登的核心政策主張之一，正式就職以來拜登政策密集開展“電話外交”,，拜登及國務卿布林肯,、國家安全助理蘇利文已經(jīng)分別與英國、德國,、法國,、日本和歐盟、北約等多個盟國及組織領導通話,。歐洲方面,，拜登政策已經(jīng)與北約達成一致,，2021年上半年召開峰會，商討加強成員國聯(lián)合行動,。拜登表示必須維持北約軍事能力的優(yōu)勢,，并擴展到共同應對網(wǎng)絡威脅等新興挑戰(zhàn)中。2月19日,，拜登在G7峰會和慕尼黑安全會議上均提出將重振聯(lián)盟,、保衛(wèi)歐洲，認為網(wǎng)絡空間,、人工智能和生物科技是新的競爭領域,，呼吁與盟友一道共同制定規(guī)則以指導技術發(fā)展。亞洲方面,，3月12日,，拜登主持美國、日本,、印度和澳大利亞“四國機制”成立來首次首腦級別峰會,，會議議題不僅包含軍事合作、疫情防控,、氣候危機等傳統(tǒng)安全領域,，而且向關鍵技術、供應鏈安全等領域拓展,。峰會決定設立新興技術工作組,，并保持高級別定期會晤。

　?。ㄈ?加大對網(wǎng)絡基礎設施中網(wǎng)絡安全領域的投資

　　3月31日,，美國總統(tǒng)拜登宣布了其2萬億美金基礎設施投資提案。該計劃將在八年內(nèi)每年以美國GDP的1％的投入來升級基礎設施,，振興制造業(yè),，對基礎研究和科學進行投資，支撐供應鏈并完善其基礎設施,。在這個巨大的基礎設施投資計劃中，包括了至少3項網(wǎng)絡安全條款,。第一部分：電網(wǎng)升級。拜登提案要求在“基礎設施彈性”投入500億美元,，其中包括旨在改善電網(wǎng),、城市基礎設施以及社區(qū)衛(wèi)生和醫(yī)院的項目。電力系統(tǒng)長期以來一直是許多惡意黑客的目標,?；A設施計劃可以解決這一問題，因此,，在電網(wǎng)服務的開發(fā)中會考慮更多的網(wǎng)絡安全性設計,。第二個部分：解決供應鏈問題。SolarWinds供應鏈黑客事件影響了全美9個聯(lián)邦機構以及100家私營公司,。2021年2月,，拜登簽署了一項行政命令，要求對半導體的供應鏈風險進行聯(lián)邦審查,，并對信息和通信技術以及制藥行業(yè)的供應鏈風險進行審查,。拜登政府提議在供應鏈上花費數(shù)十億美元，以降低風險并加強國內(nèi)制造業(yè),。例如,，計劃斥資500億美元在商務部建立一個辦公室,，以監(jiān)控國內(nèi)的工業(yè)生產(chǎn)能力,，并資助支持關鍵產(chǎn)品生產(chǎn)的投資。此外,，建議投資500億美元用于國內(nèi)半導體制造和研究,。第三個部分：科研與發(fā)展。美國國家安全委員會認為,，美國在開發(fā)AI技術和應對伴隨AI而產(chǎn)生的網(wǎng)絡安全威脅方面存在落后于中國和俄羅斯的危險,。建議重新考慮政府的人工智能方法，還呼吁國會授權花費數(shù)十億美元來資助AI,，機器學習和其他技術的發(fā)展,，以幫助美國更好地競爭免受安全威脅，并保護關鍵技術,。根據(jù)兩黨的提議,，拜登建議國會向美國國家科學基金會（NSF）投資500億美元，專注于解決包括人工智能在內(nèi)的,，涵蓋半導體和高級計算,，高級通信技術，高級能源技術和生物技術等領域的技術問題,。他還呼吁國會為研發(fā)提供300億美元的額外資金,，以刺激包括農(nóng)村地區(qū)在內(nèi)的創(chuàng)新和創(chuàng)造就業(yè)機會。計劃還將投資400億美元，用于升級全國實驗室的研究基礎設施,，包括實體設施,，計算功能和網(wǎng)絡。這些資金將分配給包括能源部在內(nèi)的聯(lián)邦研發(fā)機構,。提供150億美元用于許多其他研發(fā)項目,，包括量子計算研究。

　　這些都是加強網(wǎng)絡能力建設的務實舉措,，具有實質(zhì)性意義,。雖然資金投入與網(wǎng)絡能力不能簡單地畫等號，但是若無充足的資金投入,，要搞好網(wǎng)絡能力建設將非常困難,。實際上，這是今后值得持續(xù)關注的一大要點,，因為實際資金投入的多少,、分配和效能是決定美國網(wǎng)絡能力的重要因素，也是決定拜登政府網(wǎng)絡安全政策成敗和成效的核心要素之一,。

　　三,、拜登政府網(wǎng)絡安全政策面臨的困境

　　在政策制定和實踐落地之間，在實踐與效果之間,，往往存在很大的距離和鴻溝,。況且目前的美國，面臨在國家環(huán)境中信任缺失,，國內(nèi)政黨對立的形式以及網(wǎng)絡安全領域投入資金分配失衡這些問題,。理想與現(xiàn)實尚有一段距離，這些問題也將影響拜登政府在網(wǎng)絡安全政策的執(zhí)行和效果,。

　?。ㄒ唬?國際環(huán)境中盟友對于美國的信任缺失

　　特朗普政府的單邊主義和霸凌行徑，觸發(fā)了盟友對美國領導力和影響力的“信任危機”,。在網(wǎng)絡安全合作上,，最突出的表現(xiàn)就是2020年7月，歐洲法院推翻了歐盟與美國2016年達成的數(shù)據(jù)傳輸協(xié)議—— “隱私盾協(xié)議”,，裁定該協(xié)議無效,。“隱私盾”制定了歐美網(wǎng)絡公司對用戶個人數(shù)據(jù)互相傳輸?shù)倪\行框架,，如今歐洲法院認為該協(xié)議并不足以保護歐洲公民的安全,。該事件反映了美國與盟友間越來越明顯的信任赤字。拜登政府重拾盟友支持,、共同引領國際網(wǎng)絡規(guī)則,，難度不小。

　　（二） 國內(nèi)政黨對立,、民意分裂的政治環(huán)境

　　雖然民主黨贏得參眾兩院,，為拜登政府施政掃除了一定障礙，但是,，拜登政府仍面臨嚴重的兩黨分立和民意分裂,，即使具有高共識度的網(wǎng)絡安全議題，也會受到政治因素的影響,。在主要競爭對手設定,、科技巨頭治理、選舉安全,、網(wǎng)絡中立法案等議題上,，仍存較大分歧。另一方面,，也面臨著民主黨內(nèi)部激進派的壓力,。民主黨內(nèi)部“激進派”力量更加關注國際經(jīng)濟政策的地緣政治影響，不愿意美國回到以自由貿(mào)易為特征的路線,，分散其對外重振美國領導地位的核心政策主張,，拜登政府在新興技術發(fā)展等方面的政策靈活性也將受到限制。

　?。ㄈ?網(wǎng)絡安全領域投入資金分配失衡將影響政策效果

　　如前所述,，拜登政府將加大網(wǎng)絡安全投入。例如,，3月提出的2萬億美金基礎設施投資提案,， 1 月公布的一項 1.9 萬億美元的救助計劃,，該救援計劃包括為聯(lián)邦機構的信息技術現(xiàn)代化和網(wǎng)絡安全升級提供資金,。無論是投入總量，還是投入占比,，美國在網(wǎng)絡安全領域的花費,，相比其他國家，都遙遙領先,。然而,，在資金的分配上，如軍用和民用之間,、防御和進攻之間,，卻嚴重失衡。白宮前網(wǎng)絡基礎設施保護主管詹森·希利（Jason Healey）曾撰文指出,，美國國防部的網(wǎng)絡安全預算大大高于所有民用部門的網(wǎng)絡安全預算之和,，僅網(wǎng)絡司令部的花費每年就超過 10 億美元，而在國務院網(wǎng)絡外交上的花費僅為4 億美元，網(wǎng)絡安全與基礎設施安全局（CISA）的所有預算總計僅占國防部用于進攻性網(wǎng)絡行動費用的一半,。

　　美國對外關系委員會（CFR）的學者認為,，SolarWinds事件清楚地表明，CISA 和聯(lián)邦機構將需要更多的資金發(fā)展必要的能力,，以發(fā)現(xiàn)和遏制對手,；迫切需要額外的資金擴大與私營部門的協(xié)調(diào)力度，為市場不支持的研究提供資金,，并增強關鍵基礎設施的安全性,。因此，拜登團隊也希望為 CISA 獲得更多資源,，并讓該機構在網(wǎng)絡防御方面發(fā)揮更大作用,。當然，在有資金支撐的前提下,，執(zhí)行資金與預算資金能否一致,、各項資金分配是否合理、資金使用的績效比如何,，也都是影響政策效果的基礎因素,。

　　四、拜登政府網(wǎng)絡安全政策趨勢前瞻

　　網(wǎng)絡安全問題是美國政府安全政策規(guī)劃中的重要一環(huán),。而相對于特朗普政府,，拜登政府在網(wǎng)絡安全方面的總體方針并無明顯變化，但是其側重點可能會有所調(diào)整,，也會采取一些不同的手段,。

　　（一） “小院高墻”式精準性技術競爭政策已在醞釀之中

　　特朗普的全面技術脫鉤政策效果受到廣泛質(zhì)疑,，業(yè)界普遍認為這種籠統(tǒng)性做法損害了美國企業(yè)和消費者的利益,。精準性技術脫鉤政策的前期評估逐步展開，相關政策或已在醞釀之中,。

　　2020年末,，美國國會兩黨合作的中美科技關系工作小組發(fā)布《美國科技競爭新戰(zhàn)略》報告認為，全球科技一體化程度遠遠超出想象,，完全脫鉤幾乎不可實現(xiàn),，同時也會對美國帶來附帶的損害，建議實施“小院高墻”理念,，推動選擇性的脫鉤策略而非籠統(tǒng)性脫鉤,。報告稱特朗普那種大范圍搞“技術脫鉤”弊端太多，美國應該把管控的技術和產(chǎn)品范圍大大縮小,，要盯住對未來發(fā)展,、對國家安全真正關鍵的技術,。這就是“小院”。然后,，把政府的行政力量和執(zhí)法力量投入到這些少量技術的嚴格管控上,，這樣效率就高多了，而且因為涉及的技術范圍很小,，所以也容易和盟友溝通,，可以通過美國的聯(lián)盟體系形成全球性的技術防護屏障，而不是美國一家力量在單打獨斗,。這就是“高墻”,。之后，2021年2月,，拜登簽署行政命令,，要求對半導體芯片、電動汽車大容量電池,、稀土礦產(chǎn)和藥品等4項關鍵產(chǎn)品的全球供應鏈進行審查,，以擺脫對海外供應商尤其是中國供應商的依賴。這是否就意味著“小院高墻”式脫鉤戰(zhàn)略的開始呢,？

　?。ǘ?欲實行“技術優(yōu)先級”分級發(fā)展的戰(zhàn)略政策路線

　　2021年1月，新美國安全中心認為：維持美國世界第一技術強國的地位并不意味著要在所有技術領域取得領先地位,，這樣代價高昂,、并不現(xiàn)實、也沒有必要,。美國需更明智地設置技術優(yōu)先級別,，以最大限度地合理配置資源。提出了一個簡單而全面的技術優(yōu)先級方案,，以指導美國應在何處及如何配置資源,，這也是為國家技術戰(zhàn)略政策制定路線圖的關鍵所在。該方案將技術劃分為四個級別（技術層次）：

　　尖端（前沿）（Leading-edge）技術,。在該級別技術領域,，美國需擁有全球最先進能力,。這些技術是新型數(shù)字經(jīng)濟的支柱技術或是潛在顛覆性技術,。尖端技術包含兩個子類：①支柱技術（keystone technologies），這些基礎技術衍生的尖端能力能帶來巨大的經(jīng)濟或軍事優(yōu)勢,，如微電子學和人工智能,；②顛覆性技術（disruptive technologies），這些技術領域的突破有可能改變游戲規(guī)則,，如量子計算,。

　　世界領先（World-class）技術,。在該級別技術領域，美國應躋身于全球一流的行列,，即意味著要在全球范圍內(nèi)具備競爭力,，并擁有與眾不同的特定能力。電信技術和生物技術屬于這一技術優(yōu)先級別,。

　　快速跟進（Fast follower）技術,。在該級別技術領域，美國擁有強大的實力,，但一開始并不一定是世界最領先的,。這樣，美國可以觀察其他國家的行動,，然后將資源集中在最有潛力的領域,。

　　超視距（Over-the-horizon）技術。包括以基礎研究為主,、涵蓋各學科領域的研發(fā)投資,。這對保障美國深厚而多樣的科技基礎、取得技術領先地位至關重要,。同時,，由于技術預測十分困難，重要突破可能在無法預見的領域和時間發(fā)生,，因此這也是一種保險策略,。

　　（三） 探索務實的盟友合作,，欲加強技術領域協(xié)作

　　歐洲等美國傳統(tǒng)盟友更關心務實化的合作方案,，近期歐洲官員、智庫紛紛發(fā)表政策報告,，提出加強跨大西洋技術領域協(xié)作的建議,。

　　2020年12月發(fā)布的《北約2030》政策報告認為，在應對網(wǎng)絡威脅,、信息傳播管控,、新興技術發(fā)展等方面開展聯(lián)合行動。2020年12月,，歐盟委員會在《歐美應對全球變革新議程》政策報告中提出,，美歐應攜手制定技術合作議程，構建技術聯(lián)盟以塑造技術使用和規(guī)劃,。

　　2021年1月,，美國網(wǎng)絡空間日光浴委員會發(fā)布第五號白皮書《對拜登政策的網(wǎng)絡安全建議》，建議美國應與盟友及其他民主國家組成新的聯(lián)盟,。倡導網(wǎng)絡空間中負責任的國家行為規(guī)范和制定互信措施,，與國際社會一道以外交方式應對網(wǎng)絡威脅,，倡導互聯(lián)網(wǎng)自由，確保安全的數(shù)字經(jīng)濟,，培養(yǎng)伙伴和盟友的能力,，以促進網(wǎng)絡安全和打擊網(wǎng)絡犯罪等。3月,，美國際戰(zhàn)略研究中心發(fā)布《技術聯(lián)盟：機遇與挑戰(zhàn)》,，分析四國聯(lián)盟建立技術聯(lián)盟的機遇和挑戰(zhàn)。

　　五,、結語

　　近期發(fā)布的《指南》的主要內(nèi)容與拜登政府的網(wǎng)絡安全政策措施要點高度契合,，可以看到，拜登已經(jīng)將網(wǎng)絡安全作為其政府的重中之重,。也可以預料,，拜登政府執(zhí)政后仍會將俄羅斯、中國視為主要的網(wǎng)絡威脅來源,。拜登政府出于維護美國國家安全的考慮,，會對我國展開進一步的攻勢，并在技術領域對我國加強限制和封鎖,。中國可以與美國保持在維護國際網(wǎng)絡安全,、打擊黑客和網(wǎng)絡犯罪、凈化網(wǎng)絡空間,、共建網(wǎng)絡移動支付平臺等方面的合作,；與此同時，我們也要提前做好應對美方攻勢的各種準備,，提升應對網(wǎng)絡襲擊的能力,，做好防范網(wǎng)絡意識形態(tài)滲透的工作，積極參與新一代互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議和規(guī)則的制定,，做好防范美方切斷國際服務器連接的技術準備,，顯著提升國產(chǎn)相關設備的性能并盡快實現(xiàn)自給自足，同時,，也要抓緊研究網(wǎng)絡空間戰(zhàn)爭攻防的方方面面,。