近幾年的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中,，難有第二個(gè)像電力一樣的行業(yè)承擔(dān)了明確、持續(xù)、高頻的降價(jià)任務(wù)。在經(jīng)濟(jì)下行壓力之下，眾多企業(yè)用戶對(duì)電改的期待自然而然地聚焦到降電價(jià)（指工商業(yè)電價(jià)）上,，不可避免地，圍繞降電價(jià)的爭(zhēng)議也日益激烈,。正確地理解降電價(jià),，對(duì)于電力行業(yè)和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展都具有重要意義。

　　5年來(lái)各方如何為降電價(jià)作貢獻(xiàn)

　　新年伊始,，國(guó)內(nèi)電改圈對(duì)發(fā)電,、電網(wǎng)和政府對(duì)降電價(jià)的貢獻(xiàn)展開(kāi)了爭(zhēng)論。一份利用官方電價(jià)監(jiān)管報(bào)告整理的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)：在近5年的降電價(jià)工作中,，政府部門發(fā)揮了主導(dǎo)作用,，發(fā)電企業(yè)充當(dāng)了主力軍，而電網(wǎng)企業(yè)則貢獻(xiàn)有限,。數(shù)據(jù)本身肯定能反映出問(wèn)題,，當(dāng)然也有很多細(xì)節(jié)未被發(fā)掘，但無(wú)論如何,，理解各相關(guān)主體在降電價(jià)中的貢獻(xiàn)方式都十分必要,。

　　第一，發(fā)電企業(yè),。發(fā)電企業(yè)承擔(dān)最直接的降電價(jià)貢獻(xiàn)可謂當(dāng)仁不讓,，一方面,，發(fā)電成本是電價(jià)的大頭，另一方面供求持續(xù)寬松,，而且發(fā)電企業(yè)確實(shí)有提供降價(jià)的空間,。

　　發(fā)電企業(yè)對(duì)降電價(jià)的直接貢獻(xiàn)方式主要有四：

　　（1）參與市場(chǎng)化交易,，無(wú)論在哪個(gè)地方的試點(diǎn)中,，（相對(duì)）高成本的火電都是參與市場(chǎng)的發(fā)電側(cè)主力；

　?。?）降低火電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià),，這既針對(duì)未參與市場(chǎng)的電廠，也為市場(chǎng)化電量交易提供一個(gè)參照系（因?yàn)殡娏拷灰撞捎媒捣鶊?bào)價(jià)）,；

　　（3）加大大范圍的資源消納,，推進(jìn)跨省跨區(qū)交易使得低成本電源能夠獲得更多市場(chǎng),，當(dāng)然其中既有市場(chǎng)化交易，也有國(guó)家計(jì)劃和政府間協(xié)議,；

　?。?）能源轉(zhuǎn)型和技術(shù)進(jìn)步的推動(dòng)，特別是可再生能源發(fā)電成本下降明顯,，低成本可再生能源發(fā)電消納更多,。當(dāng)然，還有一些間接的貢獻(xiàn)方式,，比如通過(guò)一體化重組或市場(chǎng)協(xié)調(diào)來(lái)解決煤-電矛盾,。

　　第二，電網(wǎng)企業(yè),。電網(wǎng)企業(yè)也有提供降價(jià)的空間,，其貢獻(xiàn)主要來(lái)自兩個(gè)方面。

　　首先是輸配電價(jià),，第一輪輸配電價(jià)監(jiān)管主要解決了輸配電價(jià)的有無(wú),，盡管定價(jià)過(guò)程核減了許多主業(yè)無(wú)關(guān)成本，但從成本監(jiān)審到價(jià)格核準(zhǔn)仍存在許多問(wèn)題,，使得輸配電價(jià)降幅不及預(yù)期,，落地執(zhí)行面臨困難，以至于有地方強(qiáng)行要求降輸配電價(jià)?，F(xiàn)有輸配電價(jià)更像是一個(gè)將電網(wǎng)企業(yè)利益兜住的保險(xiǎn)費(fèi),，整體而言并未對(duì)降電價(jià)產(chǎn)生太大貢獻(xiàn)，第二輪輸配電價(jià)監(jiān)管將在一定程度上解決一些問(wèn)題,。

　　其次是改革由電網(wǎng)執(zhí)行的一些政府定價(jià)政策,，比如2016年改革二部制電價(jià)的執(zhí)行方式,；2017年取消鐵路供電工程還貸電價(jià)，2018年取消臨時(shí)接電費(fèi),、變電站間隔占用費(fèi),、電力負(fù)荷管理終端設(shè)備費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目。盡管電網(wǎng)企業(yè)只是定價(jià)政策的執(zhí)行者,，但由于是這些定價(jià)政策直接受益者,，所以看作是其貢獻(xiàn)也完全可以。

　　第三,，政府部門,。政府的貢獻(xiàn)主要來(lái)自三個(gè)方面。

　　首先,，取消或降低多種政府性基金和附加,，比如2017年取消城市公用事業(yè)附加，減征國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金,、大中型水庫(kù)移民后期扶持基金,。

　　其次，降低電力增值稅生產(chǎn)率,，2018年5月在增值稅改革全面推開(kāi)兩年后,，電力行業(yè)迎來(lái)姍姍來(lái)遲的增值稅減稅，適用稅率為16%,，2019年4月后降為13%,。

　　最后，當(dāng)然也是最強(qiáng)力的,，政府直接設(shè)定降價(jià)目標(biāo)：2018年明確要求降10%,，2019年再次要求降10%，2020年放開(kāi)全面規(guī)上企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)后,，相應(yīng)將煤電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)改為基準(zhǔn)加浮動(dòng)電價(jià),，并要求電價(jià)只降不漲。

　　從上面可以看出,，各方降電價(jià)的措施很多,，而政府確實(shí)是降電價(jià)的主導(dǎo)者，無(wú)論是發(fā)電側(cè)的市場(chǎng)化交易,、上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整,，還是電網(wǎng)側(cè)的輸配電價(jià)和其他電價(jià)改革，都是政府決策,、企業(yè)執(zhí)行,。但更重要的問(wèn)題在于：

　　第一，降電價(jià)的各類政策本身是否科學(xué)合理,；

　　第二,，降電價(jià)與市場(chǎng)化改革之間是什么關(guān)系,；

　　第三，降電價(jià)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的真實(shí)貢獻(xiàn)如何,。

　　如何理解5年來(lái)的降電價(jià)

　　從“讓利”主體視角很容易把握降電價(jià)的“成績(jī)”,，但也容易讓各方陷入“功勞”爭(zhēng)奪上，但實(shí)際上,，功勞還算不上,，充其量算是苦勞。降電價(jià)的目的是支持實(shí)體經(jīng)濟(jì),，因此我們更關(guān)心降電價(jià)政策本身的科學(xué)性,，以及降下來(lái)的電價(jià)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的真實(shí)效果。這恰是高質(zhì)量發(fā)展給降電價(jià)的最基本要求,。如何才能準(zhǔn)確地理解這些問(wèn)題呢,？

　　第一，降電價(jià)絕不能止于“降”,。

　　降電價(jià)政策成為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容之一,，既有國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的內(nèi)因，也有國(guó)外復(fù)雜環(huán)境的外因,，從而兼具必要性和緊迫性。當(dāng)然,，中國(guó)的工商業(yè)電價(jià)本身確實(shí)也高,，但問(wèn)題是怎么理解這個(gè)高。國(guó)內(nèi)學(xué)者做過(guò)不少中外電價(jià)比較,，有說(shuō)高,，有說(shuō)低，不一而足,。如果僅為論證中國(guó)電價(jià)該升還是該降,，那么這些比較很容易形成誤導(dǎo)，因?yàn)榉椒ú煌?、?duì)象不同,、基準(zhǔn)不同，結(jié)論的參考價(jià)值便不具有絕對(duì)意義,。實(shí)際上,，最重要的電價(jià)比較基準(zhǔn)應(yīng)該是，跟自身制度條件相適應(yīng)的合理水平,。因此,，降電價(jià)必須要有目標(biāo)導(dǎo)向，不能“跟著感覺(jué)走”,。而且,，這個(gè)目標(biāo)導(dǎo)向與市場(chǎng)化改革應(yīng)保持一致,。更不容忽視但容易被忽視的是，中國(guó)電價(jià)問(wèn)題本質(zhì)上是結(jié)構(gòu)問(wèn)題,，且關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能,，現(xiàn)有電價(jià)結(jié)構(gòu)已經(jīng)抑制了國(guó)內(nèi)需求釋放和消費(fèi)升級(jí)（這留待后話）。不以優(yōu)化電價(jià)結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向的價(jià)格水平調(diào)整,，無(wú)異于頭痛醫(yī)頭,、腳痛醫(yī)腳。

　　第二,，行政式降電價(jià)與市場(chǎng)化降電價(jià)之間存在政策競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系,。

　　行政式降電價(jià)力度強(qiáng)、見(jiàn)效快,，但在電力市場(chǎng)化改革背景下,，在還原電力商品屬性的方向下，這多少有些尷尬,。更讓人無(wú)奈的是,，在降電價(jià)上，無(wú)形之手確確實(shí)實(shí)跑不贏有形之手,。一方面,，對(duì)用戶而言，在降價(jià)預(yù)期形成后,，能迅速享受到降價(jià)實(shí)惠才是關(guān)鍵,，任何基于整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的說(shuō)辭都蒼白無(wú)力；另一方面,，市場(chǎng)建設(shè)一直缺乏清晰藍(lán)圖,，根本不具備跑贏有形之手的實(shí)力。但不管怎么說(shuō),，行政降電價(jià)畢竟是政府之手在直接干預(yù)電價(jià),，即便初衷再好，再為形勢(shì)所迫,，也只能作為權(quán)宜之計(jì),。昨日有形之手干預(yù)之后果，恰為今日問(wèn)題之癥結(jié),。況且行政降電價(jià)雖然更容易被用戶感受,，但也容易制造新的問(wèn)題。中國(guó)需要電力行業(yè)通過(guò)降低電價(jià)來(lái)穩(wěn)定和支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì),，但更需要一個(gè)與市場(chǎng)化程度和對(duì)外開(kāi)放程度越來(lái)越高的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的真正電力市場(chǎng),！所幸的是，行政降電價(jià)的政策空間已逐漸見(jiàn)底（但不代表其不會(huì)再加干預(yù)）,。盡管強(qiáng)力的行政降電價(jià)給市場(chǎng)化改革已經(jīng)制造一些障礙,，但市場(chǎng)重裝上路總好過(guò)半途而廢,。

　　第三，降電價(jià)名義效果并不等于實(shí)體經(jīng)濟(jì)獲得有效支持,。

　　電改5年來(lái),，電價(jià)名義下降3500億以上，實(shí)體經(jīng)濟(jì)肯定得到了輸血,，但真實(shí)的扶持效果卻取決于若干其他因素,。

　　（1）降價(jià)是否傳遞到終端用戶,。無(wú)論是降電價(jià)過(guò)程中突顯的轉(zhuǎn)供電,，還是改革政策推動(dòng)的售電側(cè)放開(kāi)（獨(dú)立售電、增量配電等）,，均面臨共同的問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn),，即降價(jià)被中間環(huán)節(jié)吃掉，無(wú)法充分傳導(dǎo)至終端用戶,。

　?。?）降價(jià)是否真正流向了需要支持的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。愿意參與市場(chǎng)化的用戶往往對(duì)電價(jià)更為敏感,，因此降價(jià)的配置會(huì)更有效率,，但行政降電價(jià)則更像是普惠式紅包，必然使低效產(chǎn)業(yè)和企業(yè)享受到“搭便車”的好處,。

　?。?）降價(jià)是否真正激勵(lì)企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)，抑或石沉大海,。實(shí)際上，企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)的核心考慮是市場(chǎng),、勞動(dòng)和資本等,。降電價(jià)可紓企業(yè)之困，但難樹(shù)企業(yè)之信心,，除電力投入密集型行業(yè)外,，指望降電價(jià)刺激企業(yè)振興并不切實(shí)際。根本上,，降電價(jià)政策是配合企業(yè)融資,、用工、審批等改革政策的配套支持政策,。

　　真正的降電價(jià)紅利在哪里

　　從人頭上而不是從制度上要降價(jià)紅利,，仍是計(jì)劃思維，走的是“征稅”加轉(zhuǎn)移支付的老路,，說(shuō)白了,，就是電力在為其他行業(yè)輸血,。當(dāng)然，這種邏輯的存在與電力行業(yè)仍是計(jì)劃體制為主的特征緊密相關(guān),。但既然我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)體制的弊端,，將市場(chǎng)化定為目標(biāo)，那么在降電價(jià)的思路上是否也應(yīng)該有突破呢,？我們首先要理解傳統(tǒng)體制下產(chǎn)生高電價(jià)的因素,。

　　第一，計(jì)劃資源配置機(jī)制的低效,。長(zhǎng)期以來(lái),，中國(guó)的電力資源配置采用的計(jì)劃電量制，即發(fā)用電均采取計(jì)劃配給,，與計(jì)劃電量給相適應(yīng)的是計(jì)劃定價(jià),。如此一來(lái)，電價(jià)既不反映電力供應(yīng)成本,，也不反映電力給用戶帶來(lái)的實(shí)際價(jià)值,。高效率機(jī)組出力不足，低效率機(jī)組卻能多發(fā),；高價(jià)值用戶多付電費(fèi),，而低價(jià)值用戶卻能過(guò)度浪費(fèi)。盡管目前在推進(jìn)電量市場(chǎng)化交易,，但距離真正發(fā)現(xiàn)電力價(jià)格的機(jī)制仍有較大差距,。市場(chǎng)供求錯(cuò)配是推高電價(jià)的直接原因。

　　第二,，電力國(guó)有企業(yè)的治理低效,。電力是國(guó)有資本集中的行業(yè)之一，這是歷史上國(guó)企戰(zhàn)略布局調(diào)整的自然結(jié)果,，不過(guò)在市場(chǎng)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管不健全的條件下,，電力國(guó)企往往缺乏有效的外部約束，特別是處于自然壟斷環(huán)節(jié)的國(guó)企,；同時(shí)由于現(xiàn)代企業(yè)制度和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)尚不夠完善,，其投資經(jīng)營(yíng)激勵(lì)往往會(huì)被扭曲，過(guò)分關(guān)注企業(yè)自身利益,，從而使成本控制,、經(jīng)營(yíng)范圍、投資規(guī)模等方面決策偏離合理水平,，難免引發(fā)許多受到詬病的問(wèn)題,。這構(gòu)成了推高電力成本的企業(yè)因素。

　　第三，歷史形成的電價(jià)交叉補(bǔ)貼,。所謂電價(jià)交叉補(bǔ)貼,，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是，工商業(yè)用戶幫居民用戶承擔(dān)一部分電費(fèi),，表現(xiàn)為工商業(yè)電價(jià)高于居民電價(jià),。如果從供電成本角度看，反映成本結(jié)構(gòu)的電價(jià)關(guān)系應(yīng)該是工商業(yè)電價(jià)低于居民電價(jià)才對(duì),。成本關(guān)系與價(jià)格關(guān)系的倒掛產(chǎn)生了交叉補(bǔ)貼,。在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，高工商業(yè)電價(jià)很容易向市場(chǎng)傳導(dǎo),，所以電價(jià)高不高無(wú)所謂,。但在經(jīng)濟(jì)增速換檔后，特別是經(jīng)濟(jì)持續(xù)承受下行壓力時(shí),，工商業(yè)用戶自然要想要算清這賬,，交叉補(bǔ)貼收入來(lái)源負(fù)擔(dān)當(dāng)然是一個(gè)歷史因素。

　　第四,，種類多樣的政府性基金及附加,。一般提到政府性基金及附加，多指隨銷售電價(jià)一并征收的基金和附加,，比如水利工程建設(shè)基金,、水庫(kù)移民后期扶持基金等，往往有中央和地方之分,，更知名的是可再生能源附加,，此外還有17年取消的公用事業(yè)附加等。但基金和附加還不止這些,，比如水電站的水資源費(fèi),、核電站的乏燃料處理基金、煤電和可再生能源發(fā)電的工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)資金（僅征了一年半）等是加在發(fā)電成本中,。此外,，還有一些說(shuō)不清道不明的，比如農(nóng)網(wǎng)還貸資金,，其身份是政府性基金，但大多卻已并入輸配電價(jià),。盡管數(shù)額相對(duì)不大,，但以各種名目征收的政府非稅收入仍是一個(gè)重要的政府因素。

　　第五,，傳統(tǒng)稅制決定的電力增值稅,。增值稅可能為很多人所忽略，而且感覺(jué)電力在減稅浪潮中也享受到了優(yōu)惠（盡管來(lái)得比其他行業(yè)晚一些），但相比歐美這兩個(gè)常被國(guó)內(nèi)學(xué)者拿來(lái)對(duì)比的地區(qū),，我們的電力稅負(fù)依舊偏高,。首先，美國(guó)的電不交增值稅,，電價(jià)中的綜合稅負(fù)（主要是直接稅）比例也低于中國(guó),；歐洲的電雖然交增值稅，但只是部分,，只有居民電價(jià)要交,，工業(yè)電價(jià)不用交。如此一看,，中國(guó)的工商業(yè)電價(jià)承擔(dān)的增值稅重?fù)?dān)同樣是推高電價(jià)一個(gè)重要政府因素,。

　　第六，有效經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的缺位與錯(cuò)位,。無(wú)論是自然壟斷環(huán)節(jié)還是競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)環(huán)節(jié),，均勻缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，無(wú)論是體制,、機(jī)制,，還是政策手段。許多已有的定價(jià)政策和征收方式也不合理,，比如大用戶二部制定價(jià)規(guī)則和征收方式（當(dāng)然近年來(lái)已有變化）,；甚至有的電價(jià)政策在沿用近40年前的規(guī)定。電網(wǎng)企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)都在承擔(dān)了許多應(yīng)由政府承擔(dān)的監(jiān)管職能,，但也因此降低了監(jiān)管的效能,。此外，許多電力交易長(zhǎng)期未納入任何監(jiān)管之下,，比如數(shù)量眾多轉(zhuǎn)售電行為,。凡此種種，都是提高用電成本的重要因素,。

　　以上因素的共同作用形成了我國(guó)偏高的工商業(yè)電價(jià),。雖然我們可以把降電價(jià)的來(lái)源歸結(jié)到某個(gè)主體頭上，但卻無(wú)法把高成本的癥結(jié)歸結(jié)到哪個(gè)主體頭上,。當(dāng)以主體為導(dǎo)向探究降電價(jià)的成績(jī)時(shí),，我們?nèi)f不能忽視對(duì)電力體制改革的重視?？傊?，降電價(jià)絕對(duì)不是一個(gè)“線性”問(wèn)題，哪兒高,，降哪兒,，而是必須與電力體制改革融合在一起才能科學(xué)解決的問(wèn)題,。

　　推進(jìn)降電價(jià)工作融合入市場(chǎng)化改革政策。

　　綜合以上六個(gè)方面,，行政降電價(jià)只覆蓋了其中兩個(gè)方面,，分別針對(duì)政府部門涉電的稅收收入和非稅收入兩塊，是政府對(duì)市場(chǎng)的“讓利”,，其他四個(gè)方面的進(jìn)展并不明顯,，或者缺乏內(nèi)在的協(xié)調(diào)性。整體來(lái)看,，我們?nèi)匀狈⑿袠I(yè)改革,、國(guó)企改革與政府改革有機(jī)銜接的統(tǒng)一政策體系，也就難怪乎行政降電價(jià)幾乎搶了電力體制改革的風(fēng)頭,。降之有處,，降之有道，降之有度,，降之有效,，是我們降電價(jià)工作需要遵循的原則。我們現(xiàn)在的降電價(jià)只做到了第一點(diǎn),，后三點(diǎn)還需要努力,。

　　在“十三五”降電價(jià)政策漸入尾聲，政策重心需要向市場(chǎng)化政策體系回歸,，必須警惕近幾年行政降電價(jià)政策產(chǎn)生的“路徑依賴”效應(yīng),，這會(huì)對(duì)市場(chǎng)化改革產(chǎn)生抑制作用，尤其是影響社會(huì)對(duì)市場(chǎng)化改革的信心,。同時(shí)我們的電力體制改革工作也必須加強(qiáng)對(duì)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)思維的重視,，只有將降電價(jià)工作融入市場(chǎng)化改革之中，我們才能真正將電價(jià)降到實(shí)處,，國(guó)民經(jīng)濟(jì)才能真正獲得電改紅利,，高質(zhì)量發(fā)展才不會(huì)成為空談。